La clause d'urgence de l'UE
L'application d'une clause d'urgence visant à geler de manière permanente les avoirs de l'État russe dans l'UE augmente les tensions avec les petits États membres de l'UE. Washington souhaite « éloigner » certains d'entre eux de l’UE.
MOSCOU/BERLIN (rapport exclusif) – Les négociations actuelles sur l'Ukraine à Berlin s'accompagnent de tensions croissantes en raison des projets de Berlin et de Bruxelles visant à exproprier de facto les avoirs de l'État russe situés dans l’UE. Alors que les premières concessions de l'Ukraine concernant l'adhésion du pays à l'OTAN se profilent, l'UE a gelé de manière permanente les avoirs de l'État russe en invoquant un article d’urgence. Cela devrait désormais permettre d'utiliser ces avoirs pour accorder un crédit à l'Ukraine. La mesure, qui comporte des risques considérables pour la situation financière de l’UE, accentue les tensions avec les petits États membres. Ceux-ci estiment être illégitimement privés de pouvoir par l’article sur l’état d’urgence. Dans le même temps, l'influent ancien diplomate allemand Wolfgang Ischinger propose qu'un « noyau européen » composé d'États sélectionnés mène seul la politique étrangère de l'UE. Des États tels que la Hongrie, l'Italie et la Pologne seraient exclus. Selon une version longue non officielle de la nouvelle stratégie de sécurité nationale US-américaine, Washington les « retirerait » à l'avenir de l'UE, minant ainsi la cohésion et l'influence de l'Union.
Gelé à long terme
La base juridique de la décision de geler définitivement, et non plus pour une durée limitée, les avoirs de la Banque centrale russe détenus dans les États membres de l'UE, soit un total de 210 milliards d'euros, est l'article 122, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, initialement conçu pour les situations d’urgence. Il autorise la Commission européenne à prendre des mesures « adaptées à la situation économique » en cas d'urgence, notamment lorsque « des difficultés graves apparaissent dans l'approvisionnement en certaines marchandises ».[1] Cet article a notamment été appliqué dans le cadre de la lutte contre la pandémie de Covid-19. La Commission affirme désormais que la guerre en Ukraine a entraîné une hausse des prix du gaz naturel, une augmentation générale des prix et des coûts élevés pour le réarmement de l'Ukraine, ce qui constitue une situation d'urgence grave justifiant l'application de l'article 122. Celui-ci facilite notamment la prise de décisions, car seule une majorité qualifiée est désormais requise. À la fin de la semaine dernière, 25 des 27 États membres de l'UE ont approuvé le gel permanent des avoirs russes. Seules la Hongrie et la Slovaquie se sont prononcées contre. Sur la base de cette décision, il devrait être décidé cette semaine d'utiliser les avoirs russes gelés pour accorder un crédit à Kiev.[2]
Risques…
Cette décision risque d'avoir de graves conséquences à deux égards. Si l'UE attribuait effectivement à l'Ukraine une grande partie des avoirs publics russes – même si ce n'est officiellement que sous la forme d'un crédit –, elle violerait le droit international. C'est ce qu'a confirmé la semaine dernière la directrice du prestataire de services financiers belge Euroclear, qui détient 185 milliards d'euros d'avoirs russes (selon german-foreign-policy.com [3]). La Russie pourrait alors décider de saisir les avoirs des États membres de l'UE présents sur son territoire. Par ailleurs, cette mesure pourrait conduire des investisseurs étrangers à retirer leurs actifs de l’UE pour éviter de voir leurs biens saisis en cas de différend avec l’Union. Récemment, des avertissements ont même été lancés concernant une nouvelle crise financière dans l’UE. À la fin de la semaine dernière, la Russie a, dans un premier temps, déposé plainte contre Euroclear devant un tribunal d'arbitrage de Moscou. Elle réclame non seulement la restitution de ses avoirs, mais aussi une compensation financière pour le manque à gagner résultant du gel de ses avoirs.[4] Cette procédure n'est considérée que comme une première étape de la part des autorités russes ; d'autres mesures sont attendues.
... et effets secondaires
À cela s'ajoutent dès à présent des conséquences dramatiques pour l'UE. L'article 122 relatif à l'état d'urgence a été appliqué pour la première fois dans le cadre des mesures prises à l'encontre des avoirs russes en lien avec les sanctions. Jusqu'à présent, en raison de leurs conséquences potentiellement importantes, même pour les membres de l'UE eux-mêmes, les sanctions ne pouvaient être imposées qu'à l’unanimité. Ce n'est désormais plus le cas : avec la décision de geler définitivement les avoirs de l'État russe, l'UE a créé la semaine dernière un dangereux précédent auquel elle pourra toujours se référer à l'avenir si un État refuse des sanctions dans un cas concret. Le droit de veto a ainsi été supprimé dans un domaine extrêmement sensible de la politique étrangère. Selon des sources bien informées, c'est pour cette raison que « plusieurs États » n'auraient accepté qu'à contrecœur d'appliquer l'article 122.[5] La Hongrie a été la première à protester. L'application de l'article d'urgence est « manifestement illégale », a déclaré le Premier ministre Viktor Orbán, qui a prédit qu'elle causerait « des dommages irréparables » à l'UE.[6] Dans la pratique, cela donne aux grands États membres de l'UE la possibilité d'imposer leurs intérêts malgré l'opposition des petits États membres. Cela risque bien sûr de provoquer de nouveaux conflits au sein de l'UE, susceptibles de s'aggraver.
Le cœur de l'Europe
Cela vaut également pour l'initiative lancée ce week-end par Wolfgang Ischinger, ancien diplomate de haut rang et président de longue date du Forum de sécurité de Munich. Comme l'indique un article publié samedi par M. Ischinger en collaboration avec l'ancienne ministre française de la Défense Sylvie Goulard, il est « grand temps » de « libérer rapidement l'UE de la léthargie du principe d'unanimité ».[7] À cet égard, « l'idée d'un « noyau européen », présentée il y a plus de trois décennies par les politiciens de la CDU Wolfgang Schäuble et Karl Lamers, offre une solution ». Dans un document stratégique publié en 1994, Schäuble et Lamers avaient insisté sur l'élargissement de l'UE à l'Est, qui suscitait des résistances car on s'attendait à ce qu'il renforce la domination allemande au sein de l'UE.[8] En outre, ils avaient plaidé en faveur de la création d'un « noyau européen » composé de l'Allemagne, de la France, de la Belgique, des Pays-Bas et du Luxembourg, qui, indépendamment du reste de l'UE, devait promouvoir énergiquement la coopération dans certains domaines politiques. D'autres pays, dont l'Italie, membre fondateur de l'UE, pourraient être « intégrés » ultérieurement, estimaient Schäuble et Lamers. Cette initiative, qui aurait déjà à l'époque imposé une subordination ouverte de l'UE à l'Allemagne et à la France, économiquement plus faible, avait alors échoué.
Diviser l'Europe
Les initiatives visant à priver de leur pouvoir les membres de l'UE réticents à appliquer les sanctions européennes en invoquant l'article sur l'état d'urgence et à transférer, dans certaines circonstances, l'ensemble de la politique étrangère de l'UE à un « noyau européen » renouvelé – par exemple les E3 (Allemagne, France, Grande-Bretagne) qui mènent la politique en Ukraine – ne suscitent pas seulement une opposition croissante de la part des petits États membres de l’UE. Samedi, le Premier ministre tchèque Andrej Babiš a déclaré que son pays ne soutenait pas le projet visant à mettre les actifs publics russes à la disposition de Kiev d'une manière ou d'une autre, et qu'il ne participerait pas non plus au financement de l'Ukraine par d'autres moyens.[9] Ils offrent également à l'administration Trump des options pour faire avancer ses plans visant à affaiblir l’UE. Selon certaines informations, une version longue de la nouvelle stratégie de sécurité nationale circulerait à Washington, dans laquelle quatre États membres de l'UE sont cités comme devant être « retirés » de l’UE. Ces quatre pays, qui ont tous des partis d'extrême droite puissants, sont la Hongrie, l'Italie, l'Autriche et la Pologne.[10] La Hongrie est déjà en conflit avec Bruxelles, notamment au sujet de l'Ukraine ; l'Italie ne participerait probablement pas à un noyau européen franco-allemand. Cela augmente les chances de l'administration Trump de les éloigner du cœur de l'UE.
[1] Thomas Gutschker: Russische Vermögen sollen auf Dauer gesperrt bleiben. [Les avoirs russes doivent rester gelés à long terme.] Frankfurter Allgemeine Zeitung 12.12.2025.
[2], [3] Voir à ce sujet Berlin spielt va banque. [Berlin joue va banque.]
[4] Nach EU-Einigung zu russischem Vermögen: Russlands Zentralbank verklagt belgischen Euroclear-Konzern. [Après l'accord de l'UE sur les avoirs russes : la banque centrale russe poursuit le groupe belge Euroclear en justice.] tagesspiegel.de 12.12.2025.
[5] Thomas Gutschker: Russische Vermögen sollen auf Dauer gesperrt bleiben. [Les avoirs russes doivent rester gelés à long terme.] Frankfurter Allgemeine Zeitung 12.12.2025.
[6] Thomas Moller-Nielsen: Orbán wirft EU systematische Missachtung des europäischen Rechts vor. [Orbán accuse l'UE de mépriser systématiquement le droit européen.] euactiv.de 12.12.2025.
[7] Sylvie Goulard, Wolfgang Ischinger: Wie sich Europa gegen Trump und Putin behaupten kann. [Comment l'Europe peut s'affirmer face à Trump et Poutine.] faz.net 13.12.2025.
[8] Dans ce document, Schäuble et Lamers ont menacé que sans un élargissement de l'UE vers l'Est, l'Allemagne pourrait être contrainte ou tentée, pour des raisons de sécurité, de stabiliser l'Europe orientale seule et de manière traditionnelle [!]. Wolfgang Schäuble, Karl Lamers: Überlegungen zur europäischen Politik. [Réflexions sur la politique européenne.] 01.09.1994.
[9] Babis will der Ukraine kein Geld geben. [Babis ne veut pas donner d'argent à l'Ukraine.] spiegel.de 13.12.2025.
[10] Meghann Myers: ‚Make Europe Great Again’ and more from a longer version of the National Security Strategy. defenseone.com 10.12.2025.
